Aber die Menge wählt Barabbas

Die Bilder aus Modena sind kaum verblasst, als Matteo Salvini, in Doppelfunktion als Vizepremier und Lega-Vorsitzender, einen Gesetzentwurf aus der Schublade zieht, der seit Monaten in der I. Kommission der Camera dei Deputati liegt: Wegen schwerer Straftaten soll rechtskräftig Verurteilten die italienische Staatsbürgerschaft entzogen werden können. 

Der Vorfall — eine Autoattacke mit sieben Verletzten und einem Todesopfer — soll, so der Lega-Vorsitzende, „den Prozess beschleunigen, den die Politik manchmal zu lang macht“.

Die Formulierung ist verräterisch. Sie offenbart die Logik einer Gesetzgebung, die nicht aus prinzipieller Überlegung entsteht, sondern aus dem Bedürfnis, auf ein bestimmtes Ereignis zu antworten. In der deutschen Verfassungsrechtsdoktrin trägt diese Vorgehensweise einen Namen: Anlassgesetzgebung. Das Bundesverfassungsgericht hat ihn wiederholt zur Charakterisierung symbolischer Strafgesetzgebung verwendet — es ist kein Ehrentitel.

Bevor man also darüber streitet, ob das Anliegen berechtigt oder unberechtigt ist, lohnt eine Frage, die in der politischen Aufregung untergeht: Wäre dieser Vorschlag, wenn er heute geltendes Recht wäre, auf den Modeneser Fall überhaupt anwendbar? Die Antwort ist nein. Und das ist nur die erste von drei Ungereimtheiten, die nicht zusammenpassen.

Der Artikel 22 der italienischen Verfassung lautet in seiner ganzen Strenge: „Niemand darf aus politischen Gründen seiner Rechtsfähigkeit, seiner Staatsbürgerschaft oder seines Namens beraubt werden.“ Die Bestimmung ist nicht zufällig kurz und kategorisch. Sie ist als unmittelbare Reaktion auf das Gesetz vom 31. Januar 1926, Nr. 108 (die sogenannte legge sui fuoriusciti) und auf das Gesetz vom 25. November 1926, Nr. 2008 (Provvedimenti per la difesa dello Stato) geschrieben worden. Mit diesen zwei Gesetzen, entzog das faschistische Regime antifaschistischen Exilanten wie dem Historiker Gaetano Salvemini per Dekret die italienische Staatsbürgerschaft undkonfoioiszierte das Vermögen. 

Hinzu kam der r.d.l. (regio decreto legge, Anm. d. Red.) vom 17. November 1938, Nr. 1728 zur „Verteidigung der Rasse“, mit dem die jüdischen Italiener aus der Volksgemeinschaft ausgeschlossen wurden.

Die italienischen Verfassungsväter erinnerten sich daran. Das Verbot, italienische Bürger aus politischen Gründen aus dem Volk auszuschließen, ist nicht abstrakte Verfassungstheorie, sondern eine konstitutionelle Lehre, die dem Bewusstsein entspringt, dass ein Rechtsstaat aufhört, einer zu sein, wenn er damit anfängt, seine Bürger zu sortieren. 

Wer dieses Tabu heute brechen oder verschieben will, sollte zumindest darlegen müssen, warum die Lehre von 1948 heute nicht mehr gilt.

Der Artikel 10-bis des Gesetzes Nr. 91/1992 — eingeführt 2018 durch das d.l. 113/2018 (das sogenannte erste Sicherheitsdekret Salvini), umgewandelt in das Gesetz Nr. 132/2018 — sieht den Entzug der Staatsbürgerschaft bereits vor, aber nur in einem präzise umrissenen Anwendungsbereich: bei rechtskräftiger Verurteilung wegen Terrorismusdelikten und nur gegenüber Bürgern, die die Staatsbürgerschaft durch Eheschließung, Einbürgerung oder Wahlerklärung mit Volljährigkeit erworben haben. 

Auf Bürger iure sanguinis — also durch Abstammung — greift die Norm nicht. Sie könnte es auch nicht, weil Artikel 22 der italienischen Verfassung es verbietet.

Der Lega-Entwurf erweitert den Katalog der Tatbestände auf Mord, Genitalverstümmelung, Menschenhandel und sexuelle Gewalt — verändert aber nicht die personelle Beschränkung. Im Modeneser Anlassfall ist der Beschuldigte italienischer Staatsbürger und zwar durch Abstammung - das jedenfalls legen die öffentlich verfügbaren Informationen nahe. Die Maßnahme, die gegen ihn angeführt wird, wäre also auf ihn nicht anwendbar. Das hat selbst Antonio Tajani, Vizepremier und Außenminister, Koalition öffentlich angemerkt.

Das Ergebnis ist gravierender, als es auf den ersten Blick scheint: eine Staatsbürgerschaft in zwei Klassen. Dieselbe Straftat, begangen von zwei Italienern, hat verschiedene Folgen je nach Erwerbstitel des status civitatis. Wer das Pech hat, eingebürgert worden zu sein, lebt unter dem Damoklesschwert eines möglichen Verlustes. Wer in Italien geboren wurde, lebt es nicht. Das ist eine strukturelle Diskriminierung, die mit Artikel 3 der Verfassung (Gleichheitsgrundsatz), Artikel 14 der Europäischen Menschenrechtskonvention (Diskriminierungsverbot) und mit Artikel 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union in unmittelbarem Widerspruch steht.

Anlassgesetzgebung in Reinform — und sie verfehlt den eigenen Anlass.

Selbst wenn man den nationalen Verfassungseinwand beiseite ließe, bliebe die supranationale Hürde. Sie hat einen Doppel-Namen: Luxemburg und Straßburg.

Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in zwei zentralen Entscheidungen die Spielräume der Mitgliedstaaten klar gezogen: in Rottmann (C-135/08, 2. März 2010) und vor allem in Tjebbes (C-221/17, Grand Chamber, 12. März 2019), bestätigt zuletzt in JY (C-118/20, 18. Januar 2022). Die Linie ist eindeutig: Jeder Verlust der nationalen Staatsbürgerschaft, der zugleich den Verlust der Unionsbürgerschaft bedeutet, bedarf einer einzelfallbezogenen, konkreten Verhältnismäßigkeitsprüfung. Die nationalen Behörden müssen prüfen, welche Folgen der Entzug für die betroffene Person und ihre Familie konkret hat — Familienleben, Berufsausübung, Freizügigkeit innerhalb der Union, gegebenenfalls das Wohl minderjähriger Kinder. Ein gesetzlicher Automatismus, der allein an den Titel der Verurteilung anknüpft, hält diesem Test nicht stand.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in Ramadan v. Malta (Nr. 76136/12, 21. Juni 2016), K2 v. United Kingdom (Nr. 42387/13, Entsch. 7. Februar 2017) und Ghoumid and Others v. France (Nrn. 52273/16 u.a., 25. Juni 2020) eine zweistufige Prüfung kodifiziert: erstens Nicht-Willkür — Rechtsgrundlage, Verfahrensgarantien, behördliche Sorgfalt; zweitens Verhältnismäßigkeit der Folgen für Privat- und Familienleben gemäß Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention. Die Straßburger Linie ist im Übrigen nicht besonders bürgerfreundlich: In Terrorismusfällen werden Entzüge regelmäßig durchgewunken. Aber das individualisierte Prüfungsschema bleibt — und ein automatischer Mechanismus passt nicht hinein.

Hinzu kommt die Genfer Konvention zur Verringerung der Staatenlosigkeit von 1961 (Art. 8): Sie verbietet im Grundsatz Entzugsakte, die zu Staatenlosigkeit führen. Wer also gegen Bürger mit nur einer Staatsbürgerschaft vorgehen wollte, stünde vor einer weiteren völkerrechtlichen Mauer.

Der letzte Einwand ist juristisch der einfachste und politisch der unangenehmste. Setzt die Maßnahme eine rechtskräftige Verurteilung voraus, dann bleibt der Schuldunfähige Staatsbürger (Art. 85, 88 c.p.). 

Wer wegen vollständiger krankhafter seelischer Störung freigesprochen wird, fällt aus dem Anwendungsbereich der Norm. Die Person also, vor der sich die Bevölkerung am meisten fürchtet — der psychisch unkontrollierbare Täter — bleibt unangefochten Träger des status civitatis.

Im Modeneser Fall ist mit psychiatrischen Begutachtungen zu rechnen; die öffentlich bekannten Elemente legen jedenfalls eine sorgfältige Prüfung der Einsichts- und Steuerungsfähigkeit nahe. Das Schema erfasst den zurechnungsfähigen Täter — nicht den unkontrollierbaren. Als Instrument „sozialer Verteidigung“ ist es strukturell inkohärent: Es schreckt den ab, der sich abschrecken lässt, und greift nicht zu, wo es zugreifen müsste.

Würde man hingegen versuchen, den Entzug als von der strafrechtlichen Verurteilung gelöste Verwaltungsmaßnahme zu konstruieren — etwa als „Gefährderentzug“ —, geriete man unmittelbar in Kollision mit Artikel 27 der Verafassung (Grundsatz der Persönlichkeit der strafrechtlichen Verantwortung) und mit der Engel-Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, die seit 1976 auf den tatsächlichen, nicht den formalen Strafcharakter einer Sanktion abstellt. Was wie eine Strafe wirkt, ist eine Strafe — und unterliegt allen Garantien des Strafrechts.

Die Staatsbürgerschaft ist kein Zeugnis guter Führung, das der Staat verleiht und einzieht. Sie ist ein Rechtsstatus — verfassungsrechtlich gebunden, supranational eingerahmt, identitätsstiftend. Ein Vorschlag, der den Anlassfall nicht erfasst, der Bürger nach Erwerbstitel diskriminierend behandelt, der die supranationalen Schranken ignoriert und gerade den am meisten gefürchteten Fall logisch verfehlt, ist kein Vorschlag über Sicherheit.

Er ist ein Vorschlag über Konsens.

„Der Anlassfall ist Reaktion, nicht Reflexion; Spiegel, nicht Maßstab. Genau deshalb kann er nicht Kompass der Gesetzgebung sein.“

Und hier liegt die eigentliche Wegmarke, jenseits der technisch-juristischen Mängel. „Konsens“ ist nicht dasselbe wie „demokratische Mehrheit“. Konsens, in der hier gemeinten Bedeutung, ist der gegenwärtige Stand des Mehrheitsgefühls, gemessen in Beifall, Umfragewerten und der Resonanz auf sozialen Medien. Er ist Reaktion, nicht Reflexion; Spiegel, nicht Maßstab. Genau deshalb kann er nicht Kompass der Gesetzgebung sein. Er war es nie — nicht in der liberalen, nicht in der sozialdemokratischen, nicht einmal in der konservativen Rechtsstaatstradition.

In jener Tradition ist Gesetzgebung kein Spiegel der Mehrheit, sondern ihre Selbstbindung. Sie übersetzt nicht das aktuelle Empfinden in Norm, sondern bindet jenes Empfinden an Prinzipien, die auch dann gelten, wenn der Wind dreht. Die Verfassung ist, in der bekannten Formel, der Vertrag der Nüchternen mit den Erregten von morgen. Wer Gesetze macht, um Applaus zu ernten, hat das Wesen des Gesetzgebens nicht verstanden. Er besteigt nicht das Schiff des Rechts — er surft auf einer Welle.

Die abendländische Tradition hat für diesen Moment, in dem dieser Unterschied verlorengeht, ein Bild von erschreckender Klarheit: die Szene des Barabbas. Pilatus stellt der versammelten Menge eine Wahl zwischen zwei Männern. Sie ist symmetrisch, sie ist scheinbar demokratisch, sie ist konsensfähig — und sie endet, wie bekannt, mit FReilassung des Verbrechers und der Verurteilung des Unschuldigen.

Wenn eine von Augenblicksgefühl gesteuerte Mehrheit zur Wahl zwischen dem greifbaren Feind und dem abstrakten Prinzip aufgerufen wird, wählt sie den greifbaren Feind.

Die Szene ist nicht zufällig zu einem der zentralen politisch-theologischen Topoi der europäischen Geistesgeschichte geworden — von der Reformation über Dostojewski bis zu Carl Schmitt, der in der Wahl des Barabbas das paradigmatische Versagen der politischen Mehrheit erkannte. Sie markiert nicht das Versagen einer bestimmten Menge an einem bestimmten Ort. Sie markiert eine strukturelle Logik: Wenn eine von Augenblicksgefühl gesteuerte Mehrheit zur Wahl zwischen dem greifbaren Feind und dem abstrakten Prinzip aufgerufen wird, wählt sie den greifbaren Feind. Nicht aus Bosheit, sondern aus Erleichterung. Der Greifbare ist näher; das Prinzip ist abstrakt. Die Rache wirkt sofort; die Gerechtigkeit wirkt erst übermorgen.

Wenn die Gesetzgebung sich von Konsens leiten lässt, schreibt sie diese Szene in den Alltag der Republik. Sie wählt jedes Mal Barabbas. Sie wählt den Sündenbock gegen die Verfassung. Sie wählt die Symbolpolitik gegen den Rechtsstaat. Sie wählt das Sortieren der Bürger gegen die Gleichheit vor dem Gesetz. Und sie weiß es, nach einer Weile, nicht einmal mehr.

Der Vorschlag, italienischen Verurteilten — aber nur jenen mit dem falschen Erwerbstitel — die Staatsbürgerschaft zu entziehen, ist eine kleine, sehr italienische Variante derselben Szene. Eine kleine Wahl des Barabbas. Eine Anlassgesetzgebung, die ihren Anlass nicht trifft, die ihre eigenen verfassungsrechtlichen Grenzen ignoriert, die ihre supranationalen Schranken übergeht — und die dennoch funktioniert, weil sie nicht als Recht, sondern als Geste gemeint ist.

An Sicherheit wird anderswo gearbeitet — in der Effizienz der Strafvollstreckung, in den Diensten der psychischen Gesundheit, in der Beschleunigung der Verfahren, in der Professionalität der Polizeikräfte. An den Symbolen der Empörung arbeitet die Politik. Das ist eine andere Werkstatt.

Die Verfassung ist nicht ein Gefühl, das sich an die Mehrheit anpasst. Sie ist eine Grenze, die der Mehrheit dort widerspricht, wo sie sich vergisst.

Die juristische Antwort darauf ist nicht Empörung, sondern Präzision. Die Verfassung ist nicht ein Gefühl, das sich an die Mehrheit anpasst. Sie ist eine Grenze, die der Mehrheit dort widerspricht, wo sie sich vergisst. Genau diese Funktion hat sie 1948 bekommen — als die italienische Republik, aus den Trümmern zweier Diktaturen, sich entschloss, nie wieder eine Staatsbürgerschaft zu konstruieren, die sich entziehen lässt.