La scorsa catchword era “maggioranza”. Ora occupiamoci di un concetto strettamente collegato ma per molti versi opposto: l’unanimità. Cioè una decisione è valida solo se tutti sono d’accordo, e quindi ogni partecipante dispone di un potere di veto. Semplificando molto, le maggioranze sono la regola delle costituzioni, e servono a decidere; l’unanimità è il metodo tipico del diritto internazionale, e serve a negoziare.

Anche l’unanimità, come la maggioranza, è un concetto più sfumato di quanto sembri. Il veto può essere aggirato o reso “relativo”, e in alcuni casi chi è direttamente coinvolto nella decisione non viene conteggiato. È il principio del consensus minus one, tipico delle organizzazioni internazionali quando si giudica il comportamento di uno Stato. È accaduto per esempio con l‘espulsione della Russia dal Consiglio d’Europa nel 2022. E lo stesso schema è alla base dell’articolo 7 del Trattato sull’Unione europea, che consente di sanzionare uno Stato membro che violi i valori fondamentali dell’Unione: ma nei casi di Ungheria e Polonia (2019), è bastato il veto reciproco come favore tra governi politicamente vicini a bloccare tutto.
 

L’unanimità funziona per creare consenso. In un contesto internazionale sempre più frammentato e conflittuale, l’unanimità cessa di garantire coesione e produce paralisi. 
 

Non favorisce decisioni condivise ma le impedisce. Non è il diritto internazionale ad essere in crisi in questo periodo, è il suo meccanismo decisionale principale, anche se non unico: l’unanimità.

Il problema è particolarmente evidente nell’Unione europea. L’UE è l’organizzazione internazionale più avanzata e potente proprio perché ha limitato l’unanimità, adottando di regola il voto a maggioranza (qualificata). Tuttavia, l’unanimità sopravvive nei settori più sensibili e strategici per la sovranità nazionale: riforma dei trattati, allargamento, politica estera e di sicurezza, politica fiscale, gran parte della materia migrazione e asilo. Che sia un problema non c‘è dubbio. Ma attenzione a non addossare alla regola dell’unanimità colpe che stanno altrove, scansando decisioni difficili con la scusa che l’unanimità impedisce di assumerle.

Nel 2024 due importanti rapporti sono stati prodotti su incarico rispettivamente del Consiglio e europeo e della Commissione: quello di Enrico Letta sul mercato unico e quello di Mario Draghi sulla competitività. Entrambi convergono sulla necessità per l’Europa di decisioni rapide e maggiore integrazione. Spesso il blocco è dato dall’unanimità: per tutti l’esempio più recente, il veto ungherese al prestito per l’Ucraina. Ma il problema non è insuperabile.

L’unanimità in sé rimarrà. Non solo perché per superarla servirebbe l’unanimità, ma anche perché non è solo un inutile blocco come talvolta si dice in modo semplicistico, e mantiene una sua utilità, specie (se e) quando tornerà il tempo del consenso. Dunque è più realistico e utile sviluppare strumenti per aggirarla quando serve: cooperazioni rafforzate, condizionalità sui fondi, alleanze funzionali. In pratica, un’Unione europea a caleidoscopio, con pezzi che si uniscono e ricompongono a seconda dei temi e dei Paesi. Un’unanimità circondata da maggioranze.

Tra l’altro, nonostante il momento non entusiasmante che l’integrazione europea sta vivendo, l’Unione sa ancora essere attrattiva. Paesi ricchi e stabili come Norvegia o Islanda tornano a considerare l’adesione, non tanto per i benefici economici quanto per la sicurezza. L’articolo 42.7 del Trattato UE (la clausola di difesa reciproca) offre prospettive interessanti anche a chi finora non considerava l’UE come proprio orizzonte. Ma questa crescente rilevanza geopolitica dell’Unione rende ancora più urgente trovare strade creative per operare. La tecnologia istituzionale c’è. Basta volerla e saperla usare, anche senza unanimità.