(Gud) Transparenz zu den Zielen eines Projekts und den Interessenlagen, ein geregelter Informations- und Diskussionsprozess, Zeit für die Überprüfung der Lösungsvorschläge und die Suche nach Wegen, um dem Allgemeininteresse gerecht zu werden. Wenn diese drei Dinge fehlen, können Volksbefragungen zur Farce werden. Es liegt auf der Hand, dass die Qualität des Verfahrens die Entscheidungen selbst und deren Akzeptanz beeinflusst. Ausschlaggebend ist jedoch, mit welcher grundsätzlichen Einstellung die einzelnen Akteure an ein kontroverses Thema herangehen.

NWP ortet Mangel an gemeinsamen Prozesszielen

Bei der Zwischenbilanz zum Bürgerbeteiligungsjahr 2016 ist auf der Herbsttagung des Netzwerks für Partizipation (NWP) am 15. Oktober festgestellt worden, dass vor allem eine gemeinsame Wahrnehmung zu den Prozesszielen von Instrumenten der Bürgerbeteiligung wie den Volksbefragungen fehlt. Hierfür gibt es zwar eine gesetzliche Grundlage auf Landesebene. Das Fehlen klarer Regeln für die Abläufe erschwert allerdings eine Prozesssteuerung, die auf konstruktive Dialektik, Lerneffekte, Konsensförderung und Allgemeinnutzen ausgerichtet ist. Potenziert durch das vierfache Medienecho kann ein Prozess der dialektischen Meinungsbildung schnell in einem Schlagabtausch gegenseitiger Beschuldigungen enden, anstatt positive Ansätze für einen Interessenausgleich aufzuzeigen. Geringe Erfahrungswerte im Umgang mit solchen Instrumenten führen zu Fehleinschätzungen in der der Nutzung der Instrumente und in der Positionierung der Standpunkte.

Die heutige Zeit prägt ein sehr rudimentärer Umgang mit den Werkzeugen der Demokratie. Unreflektierte Larmoyanz und strategische Delegitimationsattacken unterminieren das Potenzial der demokratischen Ordnung und reklamieren von Menschen zu verantwortende Dysfunktionen als Struktur- und Dienstleistungsdefizit der Demokratie. Das verängstigt viele und veranlasst sie zu Teilnahmslosigkeit oder zum Rückzug in private Wohlfühlbereiche. Umgekehrt fällt es unheimlich schwer, valide demokratische Instrumente in einen wertgeleiteten Entwicklungsdiskurs der Gesellschaft einzubinden und zur Geltung zu bringen.

Geteilte Reaktionen auf Volksbefragungsergebnisse

Den Kritikpunkten zu den Regeln und den Abläufen kann nun der Landtag auf den Leib rücken. Schließlich liegt ein Entwurf zur Neuregelung der Materie vor, den der 1. Gesetzgebungsausschuss unter Einbeziehung der Bevölkerung ausgearbeitet hat. Dieser soll die vom Landesgesetz Nr. 11 von 2005 vorgesehenen Mitbestimmungsmöglichkeiten der Bevölkerung umfassend neu regeln und ergänzen.

Hier und jetzt stehen wir jedoch vor der Frage: Worauf wird sich der Landtag zum eingeleiteten Reformprozess einigen können? Diese Frage ist berechtigt, nachdem der neue Vorschlag nur von einem Rumpfausschuss verabschiedet worden ist und ein parteienübergreifender Konsens schwierig herzustellen ist. Die Diskussion wird sich vordergründig um Verfahrensfragen drehen und an Details wie Anzahl der Unterschriften, Zeitraum der Unterschriftensammlung, Beglaubigungsberechtigungen und Abstimmungsquorum wird die Grundsatzfrage festgemacht, wieviel Bürgerbeteiligung der Gesellschaft gut tut. Dabei spielen die Abläufe und die Ergebnisse der heurigen Volksbefragungen eine nicht unwesentliche Rolle.

2016 sind vom Landtag und von der Gemeinde Bozen beratende Volksbefragungen zur Flughafenfinanzierung und zum Benko-Projekt in Bozen eingeleitet worden. In Presse, Rundfunk und Fernsehen ist im Vorfeld der Abstimmungen ausführlich darüber berichtet worden und auch in den sog. sozialen Medien hat sich eine intensive Diskussion entwickelt. In beiden Fällen gab es klare Abstimmungsergebnisse, Sieger und Verlierer. So weit, so gut. Die Verlierer machten einen der political correctness entsprechenden Kommentar Erklärung und verzogen ein bisschen das Gesicht. Hinter den Kulissen begann jedoch eine grundsätzliche Diskussion zum Nutzen oder Schaden der Bürgerbeteiligung. Die unterschiedlichen Interessensgruppen haben versucht, sich einen Reim auf diese beiden Volksbefragungen zu machen, die aufgrund ihrer beratenden Natur ja nur Experimente im Hinblick auf die geplante Ausweitung von Volksentscheiden darstellten.

Wenn hürdenreiche politische Prozesse in Volksbefragungen einmünden…

Soweit nachvollziehbar sieht das Fazit folgendermaßen aus: Aus einer Perspektive besteht die Erwartung, dass die politischen Institutionen kraft ihres Wählerauftrages weitestgehend ihre Verantwortung selbst wahrnehmen und strategische Entscheidungen nicht den Banalisierungen eines Wahlkampfes und der Reduzierung auf emotionale Befindlichkeiten aussetzen. Aus einer anderen Perspektive waren die Abläufe dieser Bürgerbefragungen dadurch charakterisiert, dass sie im Kern die Ziele der Bürgerbeteiligung nicht erfüllt haben. Im Falle des Benko-Projekts wurden die kurzfristige Ansetzung und das Fehlen klarer Regeln zum Ablauf und zur Gewährleistung einer ausgewogenen Information bemängelt. Zudem ist darauf verwiesen worden, dass die Einleitung einer konsultativen Bürgerbefragung eine Missachtung des in der Sache im Vorfeld getroffenen Beschlusses des Gemeinderates darstellt und die Ableitung politischer Umsetzungsschritte aufgrund einer konsultativen Befragung unzulässig sei. Gestört hat viele auch, dass der Projektbetreiber erhebliche Mittel in das Projektmarketing gesteckt hat, die womöglich noch steuerlich absetzbar sind, während die Bürgerkomitees, die das Projekt verhindern wollten, nicht mithalten konnten. Es gab auch ein Gegenprojekt, das sich trotz weitreichender Unterstützung durch heimische Unternehmen nicht durchsetzen konnte und dann aus der Diskussion ausgeklinkt worden ist.

Die Bürgerbefragung zur Flughafenfinanzierung ist zwar rechtzeitig angesetzt worden, aber ohne klare Regeln dazu festzulegen, wer für den Ablauf und die Information verantwortlich ist und welche Akteure diesbezüglich eine offizielle Rolle erhalten. Die Gegner des seit Jahren politisch virulenten Flughafenprojekts beklagten, dass die Landesregierung das Ergebnis des Schlichtungsverfahrens nicht respektiere und führten ins Feld, dass sie nicht imstande seien, bei der Informationstätigkeit gegen Medienkampagnen aufzukommen. Die Befürworter betonten, dass eine Bürgerbefragung zu diesem wichtigen Infrastrukturprojekt nicht der richtige Weg sei und monierten, dass die Landesregierung künftig tunlichst selbst Entscheidungen treffen sollte. Die Fragestellung selbst war auf den fünfjährigen Finanzierungsplan für die Flughafenentwicklung zugeschnitten. Die Diskussion in der Öffentlichkeit ist allerdings sehr schnell auf Verfahrensaspekte der letzten Jahre und die grundsätzliche Frage der Umweltbelastung und des konkreten Nutzens bzw. der Wirtschaftlichkeit umgelenkt worden. Die Debatte selbst ist auf diesem Hintergrund stark emotional aufgeladen geführt worden. Es hat sich gezeigt, dass es bei Volksbefragungen schwierig ist, komplizierte Problemstellungen auf zeitlich begrenzte technische Lösungsvorschläge im Kontext einer mittelfristigen Entwicklungsperspektive zu reduzieren.

Nutzen von Beteiligungsinstrumenten in den Vordergrund stellen

In beiden Fällen sind also Kritikpunkte aufgelistet worden, die einerseits sehr grundsätzliche Aspekte zu den Zielen von Beteiligungsinstrumenten im Rahmen der repräsentativen Demokratie und andererseits solche zum Verfahren und zur Abwicklung betreffen. Damit Bürgerbeteiligung nutzbringend und erfolgreich als Instrument für die Weiterentwicklung der Demokratie genutzt werden kann, ist zu den zentralen Elementen ein gesellschaftlicher Konsens notwendig. Nachfolgend wird deshalb in Erinnerung gerufen, welche Kernelemente bei Volksbefragungen zu berücksichtigen sind:

(1) Volksbefragungen sind ein geeignetes Instrument, um bei wichtigen Projekten für die wirtschaftliche Entwicklung oder solchen mit erheblichen Auswirkungen auf die Lebensqualität der Menschen die Bürgerinnen und Bürger in den Prozess der Beratung zu den geeignetsten Lösungen aus der Sicht des Gemeinwohls einzubeziehen.

(2) Die Mitwirkung der Bevölkerung ist in dem gesamten Prozess sicherzustellen, der die politische und technische Information, die Vertiefung der Sachfragen und der mit den möglichen Lösungen verbundenen Interessenslagen und Auswirkungen betrifft.

(3) Die Informationen zur Frage, die Gegenstand der Volksbefragung ist, müssen umfassend, transparent, einfach und ausgewogen aufbereitet werden. Sie sind rechtzeitig bereitzustellen, sodass für den Beratungsprozess genügend Zeit zur Verfügung steht.

(4) Es ist vorab zu klären, welchen Interessenträgern öffentliche Mittel für die Ausarbeitung und die Vermittlung von Informationen zur Verfügung gestellt werden und welche Informationskanäle hierfür zur Verfügung stehen.

(5) Es ist eine unabhängige Stelle mit der Überwachung des Ablaufs des Informations- und Beratungsprozesses zu beauftragen.

(6) Für die Umsetzung von Beratungsprozessen, an denen verschiedene gesellschaftliche Akteure und Interessensgruppen teilnehmen bzw. eine größere Anzahl von Bürgerinnen und Bürgern mitwirkt, sind entsprechende inhaltliche und Methodenkompetenzen erforderlich.

(7) Die Wahrung des Allgemeininteresses geschieht nicht von selbst. Es müssen sich gesellschaftliche Akteure dieser Aufgabe annehmen.

(8) Die ausgewogene Darstellung des Projekts und des Beratungsprozesses in den Medien ist eine deontologische Aufgabe des Journalismus, bei der das Gemeinwohl in den Blick zu nehmen ist.

(9) Die Einbringung und die Überprüfung unterschiedlicher Ideen ist ein zentraler Mehrwert von Prozessen der Bürgerbeteiligung. Im Hinblick auf die Entscheidung sind Lösungen zur gestellten Problematik zu erarbeiten, die aus der Sicht des Gemeinwohls tragfähig sind und sich auf einen breiten Konsens stützen.

(10) Bürgerinnen und Bürger, die in dem Beratungsprozess ihre Ideen zu einem Projekt einbringen, müssen darüber informiert werden, ob und in welcher Weise ihrem Beitrag in der Entscheidung Rechnung getragen wird.

Soweit zu den Bürgerbefragungen, die beratender Natur sind. Das heißt, dass die Entscheidung bei den zuständigen Gremien der repräsentativen Demokratie bleibt. Diesen kommt zugute, dass die anstehende Problematik ausführlich aufgearbeitet ist, dass die unterschiedlichen Interessenlagen klar sind, das verschiedene Lösungsmöglichkeiten auf dem Tisch liegen.

Information und Dialektik auch bei Volksabstimmungen gewährleisten

Nicht viel anders muss der Ablauf auch dann gestaltet werden, wenn es um eine Volksabstimmung geht, bei der die Bevölkerung aufgerufen ist, eine definitive Entscheidung zu einer Sachfrage zu treffen. In diesem Falle ist die Verantwortung, die den Bürgerinnen und Bürgern übertragen wird, noch gewichtiger. Um die Qualität des entsprechenden Diskussions- und Beratungsprozesses sicherzustellen, muss in ähnlicher Weise eine umfassende und vertiefte Überprüfung der mit dem zur Debatte stehenden Projekt zusammenhängenden Aspekte gewährleistet werden.

Die Instrumente der Bürgerbeteiligung dienen vornehmlich dazu, Entscheidungsprozesse von der Problemerfassung bis zur Definition der aus der Sicht des Allgemeinwohls tragfähigsten Lösung transparent zu machen und zutage zu bringen, welche Interessen im Spiel sind, wie sich Lösungen auf die Menschen, die Umwelt und das wirtschaftliche und soziale Gefüge auswirken. Sie räumen einer der politischen Artikulation und der Übernahme politischer Verantwortung entwöhnten Bevölkerung Chancen ein, ihre Interessen, Meinungen und Ideen einzubringen. Sie erfüllen die Funktion eines organisierten und moderierten Austauschs zwischen Projektbetreibern, Interessengruppen, Mandatsträgern/-innen, Sozialpartnern, Verbänden und Vereinen und den einzelnen Bürgerinnen und Bürgern.

Verbände, Unternehmen und Institutionen haben noch wenig Erfahrung mit der Anwendung solcher Instrumente. Selbst für die Bürgerbeteiligung aufgeschlossene Bürgerinitiativen tun sich schwer mit deren Handhabung. Für die Bürgerinnen und Bürger ist es schwierig, Informationen auf ihre Gültigkeit zu überprüfen und komplexe Sachverhalte für die Abstimmung auf einen Nenner zu bringen. Regeln schaffen einen Rahmen, der präzise Orientierungspunkte gibt, vorausgesetzt, dass die Bereitschaft besteht, sich daran zu halten. Es wird einen längeren Prozess der Sammlung an Erfahrungen und der Aushandlung von allgemein anerkannten Handlungsgrundsätzen brauchen, um der Bürgerbeteiligung als Baustein einer modernen Demokratie Anerkennung zu verschaffen. Natürlich sind damit neue politische Prozessdynamiken verbunden. Zuerst braucht es einen Grundkonsens zum Nutzen und zum Rahmen aktiver bürgerschaftlichen Beteiligung. Darauf aufbauend sollten sich die wirtschaftlichen, institutionellen und gesellschaftlichen Akteure nicht gegen deren Umsetzung verschließen, sondern diese mitgestalten.