Sezession, Föderalisierung und „Devolution“ waren gestern. Die Regionen Veneto und Lombardei versuchen jetzt, das Modell einer „differenzierten Autonomie“ durch’s Parlament zu boxen. Spät, aber umso heftiger zur Sprache gekommene formale Bedenken und politische Widerstände zeigen, dass das kein Spaziergang wird. Dabei schien die Unterzeichnung einer detaillierten vorläufigen Übereinkunft zwischen diesen effizienzorientierten Regionen und einer sehr kooperativen Regierung Gentiloni am 28.02.2018 ein Passepartout für die umgehende Genehmigung. Entsprechend enthusiastisch und mit dem Druckmittel dieses institutionellen Grundkonsenses sind diese bei der aktuellen Regierung vorstellig geworden, deren treibende Kraft auch in den betroffenen Regionen am Ruder ist und mit Erika Stefani die Regionenministerin stellt.

Detaillierte Regelungen ohne allgemeine Rahmensetzung

In der erwähnten Übereinkunft tritt der mögliche Konflikt zwischen den im Sinne des Subsidiaritätsprinzips und der realitätsnahen praktischen Lösungen unterstützenswerten Selbstverwaltungsinteressen der Regionen und dem staatlichen Auftrag der Sicherstellung einheitlicher Gesetzgebungs- und Verwaltungsgrundsätze bereits zutage. So wird im Art. 1 einerseits auf die „Unteilbarkeit der Republik“ verwiesen und andererseits eine Berechtigung der Regionen auf „besondere Formen und Bedingungen der Autonomie“ ins Spiel gebracht, die den Besonderheiten der Region Rechnung trägt und unmittelbar funktionalen Charakter im Hinblick auf deren Entwicklung aufweist.

In der Folge werden die Regelungen zur zentralen Frage der Ressourcen sowie zur Übertragung von einzelnen „konkurrierenden“ Kompetenzbereichen an die Regionen sehr detailliert ausgeführt. Im Hinblick auf die weitgehenden Kompetenzverschiebungen fehlt allerdings eine allgemeine Rahmensetzung zur Dezentralisierung, die damit eingeleitet würde. Eine solche ist in einer Mehrebenengovernance unverzichtbar, zumal dann, wenn anstatt einer klaren Abgrenzung der staatlichen und regionalen Kompetenzen das schwammige Konstrukt der „konkurrierenden“ Kompetenzen beibehalten wird. Auf dem Hintergrund genereller Grundsätze für die Dezentralisierung muss das für die Regionen Veneto und Lombardei erarbeitete Regelwerk für andere Regionen replizierbar sein, benötigt also eine intrinsische Architekturlogik, die nicht nur auf einzelne Regionen gemünzt werden kann.

Selbst eine sehr klare Aufteilung der Kompetenzen schafft nicht in sich geschlossene Verantwortungsbereiche. Sie erfüllt eine Ordnungsfunktion in einem mehrstufigen Organisationssystem, für das die konstruktive Zusammenarbeit seitens des Staates und der Regionen unverzichtbar ist. Der Staat kann beispielsweise durch Steuerungsmechanismen in seinem Hoheitsbereich wie die Steuer- oder die Rentenpolitik vorteilhafte Bedingungen für die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Regionen herbeiführen. Im Rahmenkonzept müssen folglich auch Regeln für die erfolgreiche und proaktive Kooperation bestimmt werden, die helfen, eine Vertrauensbasis für die Zusammenarbeit zwischen Staat und Regionen aufzubauen und dieser eine strukturelle Grundlage verleihen.

Entgrenzung des Begriffs Autonomie

Die Verfassungsreform von 2001 hat mit der Neuformulierung des Art. 116 die Tür für die Erweiterung der Kompetenzen der Regionen mit Normalstatut geöffnet. Diesen können demnach mit Staatsgesetz aufgrund des Einvernehmens zwischen Staat und Region „weitere Formen und besondere Arten der Autonomie zuerkannt werden“. Bereits diese Weichenstellung erfolgte nicht mit gleichzeitiger Definition eines strukturierten Dezentralisierungskonzepts samt entsprechendem Verfahren, sondern in Form einer additiven Normensetzung. Mit der Formulierung „…weitere Formen und besondere Arten der Autonomie…“ wird anstatt einer klaren konzeptuellen Vorgabe der Entgrenzung des Begriffes Autonomie Vorschub geleistet, was sei es auf gesetzgeberischer Ebene wie in der öffentlichen Diskussion Missverständnisse und Desorientierung hervorrufen kann. Die Multiplikation der Fachausdrücke (differenzierte Autonomie, differenzierter Föderalismus, differenzierter oder asymmetrischer Regionalismus, Sonderautonomie) erschwert das Verständnis der normativen Architekturlogik. Es scheint, dass verschiedene Begriffe für dieselbe normative Gegebenheit verwendet werden und ein und der Begriff Autonomie („weitere Formen und besondere Arten“) in jede mögliche Richtung ohne eine inhärente Strukturlogik durchdekliniert werden kann bzw. dass eine solche und deren konsequente Anwendung gar nicht anstrebt wird.

Ein solcher Ansatz erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass der Inhalt der Gesetze im Wesentlichen von konkreten Interessenslagen bestimmt wird, die durchaus im Widerspruch stehen können. Das wird allerdings nicht als Problem gesehen, da es ja keinen definierten Wertekatalog bzw. organischen Strukturraster gibt, an dem die Effekte der Normensetzungen gemessen werden, und weder eine Priorisierung der Strukturelemente vorgenommen wurde noch eine Institution die Aufgabe wahrnimmt, ein kohärentes Vorgehen mit dem Wertehintergrund, dem Allgemeininteresse und der Strukturlogik im Bereich des Staatsorganisationsrechts einzufordern.

Vorläufige Übereinkunft als Ergebnis eines Sitzungsmarathons

Die Regionen Veneto und Lombardei haben aufgrund der am 22.10.2017 durchgeführten Referenden zur Ausweitung ihrer Gesetzgebungsbefugnisse gem. Art. 116 der Verfassung einen Antrag eingebracht. Am 28. 02.2018 wurde mit der damaligen Regierung eine vorläufige Übereinkunft im Hinblick auf das definitive Abkommen zu einer „ausdifferenzierten Autonomie“ unterzeichnet. Die Vorbereitung des Dokuments erfolgte in einem bilateralen Sitzungsmarathon im Dezember 2017 und Jänner 2018. Beide Regionen beanspruchen die Überführung aller 23 Sachgebiete mit „konkurrierender“ Zuständigkeit lt. Art. 119 der Verfassung in die Kompetenz der Region. Die Region Emilia-Romagna hat ebenfalls eine Übereinkunft unterzeichnet, allerdings mit geringeren Ansprüchen. Inzwischen sieht es danach aus, als wolle die Regierung zumindest die Kompetenz im Bereich der Ausbildung nicht aus der Hand geben, der budgetmäßig am meisten Gewicht zukommt. Die Verhandlungen sind zum Stillstand gekommen.

Verfahrensrechtliche Besonderheiten

In die Kritik geraten sind das Fehlen von Vorgaben für das Verfahren laut Art. 116 der Verfassung und, bezogen auf die vorläufige Übereinkunft, eine bestimmte Hemdsärmeligkeit bei Verfahrensaspekten und dem Abstecken der Eckpfeiler bilateraler Abkommen für die eigenständige Wahrnehmung der einzelnen Kompetenzbereiche. Es ist sonderbar, dass die Genehmigung des definitiven Abkommens durch das Parlament gem. „der konsolidierten Praxis“ der Abkommen des Staates mit den religiösen Konfessionen lt. Art. 8 der Verfassung erfolgen soll. In diesem Falle muss der Antrag für die Übereinkunft üblicherweise zunächst vom Innenminister begutachtet werden. Die Initiative für die Ingangsetzung des entsprechenden Verfahrens liegt in erster Linie beim Ministerpräsidenten und, was prozedural bedeutsam ist, die Genehmigung des Abkommens durch das Parlament erfolgt erst nach der Unterzeichnung durch den Ministerpräsidenten und die Präsidenten der Regionen. Dem Parlament wird also ein fertiger und konsensgefestigter Entwurf zur Genehmigung vorgelegt, der nach Durchschreiten der verschiedenen Etappen nur schwer abgelehnt werden kann. Im Parlament wurde zuletzt in der politischen Debatte hingegen eine ausführliche Befassung mit dem Reformentwurf eingefordert. Auch die Präsidenten anderer Regionen haben ihre institutionelle Einbeziehung gefordert.

Staat-Regionen-Konferenz außen vor gelassen

Im vorläufigen Übereinkommen nicht einmal erwähnt wird hingegen die Staat-Regionen-Konferenz, deren Gutachten laut Legislativdekret Nr. 281/1997 zu „allen Entscheidungsprozessen von regionalem und überregionalem Interesse“ eingeholt werden muss. Zudem ist ihr eine institutionelle Koordinierungsfunktion zu den Beziehungen zwischen Staat und Regionen zugeordnet und die Aufgabe, Kriterien für die Aufteilung der finanziellen Ressourcen zu definieren, die vom Gesetz den Regionen und autonomen Provinzen zuerkannt werden.

Der Eindruck, dass die Regelung womöglich von der Regierung unter Umgehung einer parlamentarischen Debatte in Kraft gesetzt werden könnte, ließ allenthalben die Alarmglocken schrillen. Die Tageszeitung „Il Messaggero“ hat den Entwurf für die Ausweitung der Kompetenzen der Regionen Veneto und Lombardei als „spaccaitalia“ apostrophiert und damit einen Aufhänger geliefert, um das Konfliktpotenzial an der altbekannten Nord-Süd-Polarität emotional aufzuschaukeln.

Finanzregelung als Voraussetzung und Konfliktherd

Wer sich den Textentwurf genau angeschaut hat, konnte weitere formale Unabwägbarkeiten und kontroverse politische Vorhaben finden. Die Bestimmung des vorläufigen Übereinkommens, wonach die beiden Regionen künftig nach dem Modell unserer Finanzautonomie einen Anteil des dortigen Steueraufkommens einbehalten dürfen, beziffert diesen nicht. In der Beschlussfassung des Regionalrates Nr. 155 vom 15.11.2017 ist seitens der Region Veneto jedoch bereits der Anspruch auf neun Zehntel des Steueraufkommens präzisiert. Diese Forderung von hoher Plastizität hat die politische Debatte fortan geprägt. Natürlich hängt die Umsetzung der Selbstverwaltung von der Verfügbarkeit ausreichender Mittel ab. Analysen von Fachleuten haben allerdings nachgewiesen, dass die Berechnung angeblicher finanzpolitischer Nachteile der Regionen Veneto und Lombardei gegenüber anderen Regionen zahlreiche Faktoren berücksichtigen muss.

Da keine finanziellen Ausgleichsmechanismen im Sinne der nationalen Solidarität zwischen erfolgreicheren und unterstützungsbedürftigen Regionen definiert wurden, war der Vorwurf einer schleichenden Sezession schnell zur Hand und nicht leicht zu entkräften. Die geplante Einrichtung von bilateralen Kommissionen zwischen dem Staat und den beiden Regionen für die Aushandlung der Details zum Autonomieabkommen, wie es bei den Verhandlungen zur Südtirolautonomie der Fall war, wurde als intransparent angeprangert.

Bedenken wurden auch zu dem Umstand geäußert, dass die Definition des Standardmodells für die Bedarfsermittlung teilweise noch aussteht, das die Fortschreibung der historischen Budgetbemessung in den einzelnen Kompetenzbereichen ablösen soll. Damit würde staatsweit der Budgetbedarf an den sog. Grundleistungen (livelli essenziali di assistenza) ausgerichtet und die Voraussetzung für die Quantifizierung von regionalen Zusatzleistungen geschaffen. Ein wesentlicher Baustein für die künftige Finanzregelung hängt also noch in der Luft. Wird, wie vorgesehen, eine enge Frist für deren Ermittlung vorgesehen, so könnte dies sowohl zu nicht absehbaren Verzögerungen in der Umsetzung kommen oder diese nur auf holprige Bemessungsgrundlagen gestützt werden.

Organisches Modell der Dezentralisierung notwendig

Die vorgesehenen Bestimmungen zu Neufassung der regionalen Kompetenzen in der aktiven Arbeitsmarktpolitik, im Bildungswesen, im Gesundheitsbereich, im Umweltschutz und in der internationalen Kooperation enthalten gute Ansätze für die Einführung effizienter regionaler Steuerungsmechanismen im Sinne des Subsidiaritätsprinzips und benennen dazu konkrete Maßnahmen. Aufgrund unterschiedlicher Rahmenbedingungen ist es als sinnvoll zu erachten, dass durch die Ausweitung der Entscheidungskompetenz der Regionen den lokalen Anforderungen besser Rechnung getragen werden kann. Wie von diesen betont, können damit deren Entwicklungschancen optimiert und den Bürgerinnen und Bürgern bedarfsgerechtere Dienstleistungen angeboten werden.

Die fehlende Transparenz des Zustandekommens der Vorschläge und der Verzicht auf die Einbindung der anderen Regionen bieten den Gegnern der Föderalisierung jedoch willkommene Angriffsflächen. Aus der Häufung der Kritikpunkte ist die Folgerung zu ziehen, dass eine so weitgehende Reform nicht in einigen wenigen Artikeln eines Abkommens mit zwei Regionen skizziert werden kann, sondern einer inhaltlich und finanztechnisch fundierten Vorarbeit und einer ausgereiften gesetzlichen Grundlage bedarf. Es braucht nicht nur politische Zielstrebigkeit, sondern auch Expertise und Momente der Verständigung. Der abgesteckte Rahmen muss grundsätzlich für alle Regionen mit Normalstatut gleiche Bedingungen schaffen, bevor in Teilaspekten an spezifischen Regelungen gearbeitet wird. Der Staat muss, kurz gesagt, ein organisches Modell der Dezentralisierung oder der Föderalisierung parat haben, in das die Selbstverwaltungsansprüche der Regionen hineinpassen, je nachdem, ob er eher eine zentralistische Ausrichtung beibehalten oder eine auf echte Subsidiarität gestützte Entwicklung einleiten will.

Konkret heißt das u. a., dass über die Strukturelemente der neuen Kompetenzverteilung hinaus Verhandlungsebenen definiert und in der Governancestruktur verankert werden müssen, auf denen in festgelegten Abständen Maßnahmen für den politischen und finanziellen Ausgleich zwischen Staat und regionaler Wahrnehmung der Zuständigkeiten erarbeitet und vereinbart werden. Es sind Mechanismen für die Programmierung und die regelmäßige Evaluierung der Mehrebenengovernance erforderlich. Wenn die Staat-Regionen-Konferenz, deren Beratungsfunktion bereits gesetzlich verankert ist, diesbezüglich eine institutionelle Rolle erhalten soll, so muss dies explizit in die Übereinkunft aufgenommen werden.

Mit der laut Medienberichten in einem der rezenteren Regierungsentwürfe vorgenommenen Streichung der auf 10 Jahre festgelegten Dauer des Abkommens zwischen Staat und Regionen steht schließlich die Perspektive im Raum, dass das Abkommen nach der Genehmigung eine unbegrenzte Dauer erhalten könnte. Das alimentiert die Angst vor Hauruckaktionen, insbesondere deshalb, weil die aktuelle Regierung ja schon dafür bekannt ist.

Aufschub der Entscheidung im Interesse der Regierung

Die Regierung ist allerdings auch bekannt dafür, dass sie nach großen Ankündigungen die Umsetzung der Versprechungen immer wieder verschiebt. Im konkreten Fall gibt es hierfür gewichtige formale und inhaltliche Gründe. Trotz aller wortgewaltigen Kommentare der politischen Galionsfiguren ist die Umsetzung der Selbstverwaltungsansprüche der Regionen derzeit nicht im Interesse der Regierungskoalition. Es ist kaum möglich, mit der aktuellen Fassung der Übereinkunft zur „differenzierten Autonomie“ sowohl die hohen Erwartungen der Regionen Veneto und Lombardei zu erfüllen als auch die Befürworter einer umfassenden Zentralisierung zufrieden zu stellen. Somit besteht das Risiko, dass sich Lega und M5S breite Wählerschichten sei es im Süden sei es im Norden vergraulen, mit jeweils unterschiedlichen Vorzeichen. Da käme ein „notwendiger“ technischer Aufschub der Entscheidung im Hinblick auf absehbare Neuwahlen beiden Regierungspartnern gelegen.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass die übereilte Transposition der Selbstverwaltungsansprüche in einen noch nicht ausgereiften Gesetzesvorschlag den Föderalisierungsgegnern in die Hände gespielt hat. Davon gibt es inkarnierte Exemplare nicht nur in der römischen Zentralbürokratie, sondern auch in jeder politischen Formation. Zusätzlich wirken sich die Intransparenz des Zustandekommens der vorläufigen Übereinkunft und das Fehlen einer informationsbasierten Debatte in der breiten Öffentlichkeit negativ auf den Genehmigungsprozess aus. Den Beteiligten war andererseits wohl von vorne herein klar, dass die komplexe Thematik der Föderalisierungsbestrebungen ein veritabler politischer Zankapfel ist. Angesichts der desaströsen Gesetzgebungs- und Verwaltungspraxis in einigen Regionen und der deutlich zentralistischen Ausrichtung der aktuellen Regierung war es bereits ein mutiges Unterfangen, die „differenzierte“ Föderalisierung auf die politische Agenda zu setzen. Es war zu erwarten, dass in der Auseinandersetzung in den Medien sehr bald Stereotypisierungen Überhand nehmen werden, die eine konstruktive Information und Meinungsbildung erschweren.

Klärung der Begrifflichkeiten hilfreich

Vielleicht wäre es hilfreich, einen sortierteren Umgang mit den Begriffen zu pflegen. Beispielsweise mit der Unterscheidung zwischen Dezentralisierung, Föderalisierung und Autonomie. Dezentralisierung könnte vor allem die verwaltungstechnische Delegierung von staatlichen Kompetenzen bezeichnen, Föderalisierung die vollumfängliche Übertragung von Kompetenzen an die Regionen (ohne Ausschaltung der Koordinierungsfunktion des Staates). Autonomie sollte die Schaffung einer legislativen und verwaltungsmäßigen Eigenständigkeit benennen, die von der Legitimation auf Rahmenbedingungen beruht, die über die Delegierung bzw. Föderalisierung als technische Instrumente hinausreichen.