Es ist ein kalter Montagnachmittag, als Bruno Kreisky am 15. Dezember 1969 zu seiner Rede ansetzt: “Herr Präsident! Hohes Haus! Heute findet eine der bedeutungsvollsten Sitzungen des Nationalrates statt.” Der SPÖ-Abgeordnete und spätere Bundeskanzler der Republik Österreich weiß, wovon er spricht. Als Außenminister hat Kreisky 1960 den Streitfall, der seit der Nachkriegszeit zwischen Österreich und Italien um Südtirol schwelt, vor die UNO-Vollversammlung gebracht – und zu einer internationalen Angelegenheit gemacht. Im Dezember 1969 geht es darum, ob das österreichische Parlament die Lösung für Südtirol gutheißt. Jahrelang war darum gerungen worden. In zähen Verhandlungen und einem angespannten Klima, das auf Südtiroler Seite in Gewalt und Bombenanschlägen gipfelte. Und doch fanden die politischen Vertreter Österreichs, Italiens und Südtirols am Ende einen gemeinsamen Weg: eine weitreichende Autonomie und Selbstverwaltung zum Schutz der ethnischen Minderheiten in Südtirol. Die heute Autonome Provinz war nach dem Ersten Weltkrieg von Österreich abgetrennt und von Italien annektiert worden. Die italienischen Faschisten versuchten, die deutsch- und ladinischsprachige Bevölkerung zu assimilieren. Nun sollten die beiden Sprachgruppen besondere Recht erhalten.

Nachdem am 23. November 1969 die Südtiroler Volkspartei als offizielle Vertretung der Minderheiten, am 3. Dezember 1969 das italienische Parlament (die Debatten um Südtirol in Rom bis 1992 hat der Journalist Maurizio Ferrandi in zwei Büchern ausführlich nachgezeichnet) und am 16. Dezember schließlich der Nationalrat in Wien zugestimmt haben, tritt dieses als Zweite Autonomiestatut bezeichnete Maßnahmenpaket 1972 in Kraft. “Das Südtiroler Modell war eine Pionierleistung, das vielleicht wichtigste Experiment zur Verhandlungslösung ethnischer Konflikte nach dem Zweiten Weltkrieg”, sagt der Autonomie-Experte Francesco Palermo, der das Institut für Vergleichende Föderalismusforschung der Eurac Research in Bozen leitet. Kann dieses Experiment auch anderswo gelingen? Die Frage drängt sich ein halbes Jahrhundert später mit Blick auf die Ukraine geradezu auf. Denn dort hat man es nicht geschafft, die territoriale Frage friedlich zu lösen, sie sogar “missachtet” und “verleugnet”, meint Palermo.

Vertraue dem Nachbarn

Der Weg, der zur Südtirol-Autonomie von 1972 geführt hat, war kein einfacher. Und mit dem Zweiten Statut noch lange nicht zu Ende. Erst zwanzig Jahre später, Mitte Juni 1992, wurde der Streit um Südtirol offiziell vor den Vereinten Nationen beigelegt. “Ich meine, dass es Österreich und Italien im Falle Südtirols gelungen ist, der Staatengemeinschaft zu zeigen, wie ein Nationalitätenkonflikt in einem neuen europäischen Geist gelöst werden kann”, sagte der damalige ÖVP-Außenminister Alois Mock Anfang Juni 1992 im Nationalrat. Dieser Analyse stimmt der Europa- und Völkerrechtler Walter Obwexer von der Universität Innsbruck bis heute vollinhaltlich zu: “Mit dem Autonomie- und Minderheitenschutzsystem in Südtirol haben es die beiden Staaten tatsächlich geschafft, den – durch die nach dem Ersten Weltkrieg erfolgte Grenzziehung am Brenner entstandenen – ethnischen Konflikt friedlich und mit den Mitteln des Rechts zu lösen.”

Die ausschlaggebenden Faktoren, die zu dieser friedlichen Lösung beigetragen haben, fasst Obwexer so zusammen: “Alle drei Seiten haben auf konstruktive Zusammenarbeit, gegenseitiges Vertrauen, Kompromissbereitschaft und das politisch Machbare gesetzt.” Dazu kam laut Francesco Palermo die Offenheit für den Dialog auf allen Seiten sowie ein demokratisches Umfeld in Italien und Österreich, “das diesen Dialog ermöglicht hat”. Zentral sieht der Autonomie-Experte auch den einheitlichen Willen der deutschsprachigen Minderheit, sich selbst zu regieren. 

Fehler auf beiden Seiten 

Immer wieder ist, wenn es um ethnische Konflikte geht, von der “weltbesten Autonomie” die Rede, davon, dass Südtirol als Modell für andere Realitäten fungieren könnte. Eins zu eins in der Ukraine umsetzbar sei das Modell nicht, betont Palermo: “Dort gibt es, anders als in Südtirol, keine klare sprachliche Trennung zwischen den Gruppen. Viele Russischsprachige fühlen sich zum Beispiel als ukrainisch – seit dem Krieg sogar noch mehr. Eine Trennung auf ethnisch-sprachlicher Basis wäre also nicht möglich.” “Jede Minderheitensituation unterscheidet sich grundlegend von der oder den anderen”, pflichtet Obwexer bei. Und doch: Die Methode, die Grundlagen und die Wirkprinzipien der Südtirol-Autonomie seien sehr wohl auf andere Realitäten übertragbar – im Falle der Ukraine aber: gewesen. Denn im aktuellen Kontext des Krieges, der seit mehr als einem halben Jahr anhält, fehlt zwischen Russland und der Ukraine die zentralste Voraussetzung für Verhandlungen wie sie für Südtirol jahrzehntelang geführt wurden: das gegenseitige Vertrauen. “Um einen Dialog zu führen, braucht es natürlich zwei Parteien, und in den letzten Jahren hat es in Russland einen Prozess der demokratischen Rückentwicklung und des extremen Nationalismus gegeben, der die letzten Chancen für einen Dialog zerstört hat”, meint Palermo.

Der “große Fehler” sei schon vor Jahren gemacht worden: “Der Wendepunkt in der Ukraine war das Jahr 2014. Bis dahin hätten die Voraussetzungen für eine positive Entwicklung gegeben sein können. Diese hätte einerseits einen Demokratisierungsprozess in Russland erfordert und eine Bereitschaft für mehr Dezentralisierung und weniger Beharren auf einer ‘Ukrainisierungs-Politik’ in der Ukraine. Als Russland die Krim illegal annektierte und die Ukraine begann, nationalistische Gesetze zu verabschieden, die die russische Sprache und Kultur an den Rand drängten, wie etwa das Bildungsgesetz oder das Sprachengesetz, ging es bergab.”

Halbe Autonomie ist keine Lösung

Die Minsker Abkommen, die 2014 und 2015 unter Beteiligung von Deutschland und Frankreich zwischen der Ukraine und Russland ausgehandelt wurden, sahen unter anderem eine Autonomie für die von russischen Separatisten kontrollierte ostukrainische Region Donbass vor. Umgesetzt wurde die Vereinbarung allerdings nie. Ein grobes Versäumnis der Ukraine, konstatiert Walter Obwexer: “Eine völkerrechtskonforme Umsetzung der Minsker Abkommen hätte zweifelsohne zu einer Deeskalation zwischen der Ukraine und Russland beigetragen.” Allerdings bezweifelt er, dass diese ausgereicht hätte, um den russischen Angriff zu verhindern. Die Ukraine hätte viel weitreichendere Reformen angehen müssen, betont auch Francesco Palermo. “Eine Autonomie nur für die russischsprachigen Regionen hätte die Gefahr einer Abspaltung real werden lassen – und das war gerade, was die Ukrainer fürchteten.” Er sagt: Es hätte eine flächendeckende Dezentralisierung gebraucht. “Eine Autonomie für die gesamte Ukraine hätte das Land wahrscheinlich gerettet.” Jetzt, sagt Palermo, “ist es natürlich zu spät”. “Der am 24. Februar 2022 begonnene Angriffskrieg hat die Aussichten auf Realisierung eines Minderheitenschutzsystems im Osten des Landes wohl in weite Ferne gerückt”, stimmt Obwexer zu. 

Zu den Feierlichkeiten anlässlich 50 Jahre Zweites Autonomiestatut werden am 5. September 2022 Regierungsmitglieder aus Italien und Österreich im Kurhaus von Meran erwartet. Die Republik spielt nach der Streitbeilegung vor 30 Jahren weiterhin eine wichtige Rolle. Als Schutzmacht kann Österreich von Italien verlangen, Schritte zu setzen, um seinen vertraglich eingegangenen Verpflichtungen gegenüber Südtirol nachzukommen. “Diese Maßnahmen reichen von bilateralen Gesprächen zwischen Regierungsmitgliedern beider Staaten bis hin zur Einbringung einer Klage vor dem Internationalen Gerichtshof”, erklärt Obwexer. Eine “Notbremse” nennt Francesco Palermo die internationale Verankerung der Südtiroler Autonomie und die sich daraus ergebende Schutzfunktion Österreichs für die deutschsprachige Minderheit. “Was die Ukraine anbelangt”, fährt der Jurist fort, “müsste eine internationale Garantie logischerweise eine ganz andere Form annehmen: Sie könnte sicherlich nicht Russland anvertraut werden.” Die einzige Möglichkeit sähe er in einer multilateralen Lösung. Aber: “Es fehlen die Institutionen, die dies ermöglichen. Die EU und der Europarat sind ‘parteiisch’, die UN und die OSZE werden durch Russlands Gewicht geschwächt. Ein Ad-hoc-Format wie der ‘Minsk-Prozess’ hat nicht funktioniert.”

Die Lehre vom Teilen

Die Chance auf eine nachhaltige, ernsthafte und vor allem friedliche Lösung wie in Südtirol sehen Walter Obwexer und Francesco Palermo verwirkt. “Leider sehe ich nur zwei Möglichkeiten”, gesteht Palermo. “Entweder werden Teile des ukrainischen Gebiets de facto an Russland angegliedert, was völkerrechtlich nicht anerkannt wird, wie im Fall der Krim, oder diese Gebiete werden für lange Zeit ‘eingefrorene Konflikte’ bleiben, das heißt Gebiete, die formal ukrainisch sind, aber im Wesentlichen von den Russen kontrolliert werden. Eine vollständige ukrainische Rückeroberung erscheint mir sehr unwahrscheinlich, nicht nur aus militärischen Gründen, sondern auch, weil ein großer Teil der Bevölkerung in diesen Gebieten dies nicht wünscht.” Vor diesem Hintergrund gewinnt der gemeinsame Weg, den Österreich, Italien und Südtirol nach dem Zweiten Weltkrieg gefunden haben, umso mehr an Bedeutung. Denn auch wenn er im Falle der Ukraine nicht (mehr) gangbar scheint, hält er doch bedeutende Lehren bereit. 

“Aus der geteilten Verantwortung ergibt sich die Verantwortung, zu teilen.” Diesen Appell richtete der Sonderberichterstatter für Minderheitsfragen im UN-Menschenrechtsrat Fernand de Varennes an die politischen Verantwortlichen von Südtirol, Österreich und Italien, als Mitte Juni in Bozen der Festakt zu 30 Jahren Streitbeilegung über die Bühne ging. Seit 1981 wird jedes Jahr am 21. September der UN-Weltfriedenstag begangen. Am selben Tag beginnt heuer die UN-Vollversammlung in New York. De Varennes hat vorgeschlagen, ein spezielles Side-Event abzuhalten, um die Erfahrungen und Lektionen aus der Südtirol-Autonomie mit dem Rest der Welt zu teilen. Das dürfte wohl auch im Sinne von Kanzler Josef Klaus (ÖVP) sein, der an jenem 15. Dezember 1969 vor Bruno Kreisky das Wort ergreift: “Die Geschichte darf nicht Gefühle der Verfremdung oder gar der Feindschaft verewigen, sondern muss zur Erkenntnis führen, dass unsere Bewährungsprobe in der gemeinsamen Gestaltung einer besseren und friedlicheren Zukunft für Südtirol, für die österreichisch-italienischen Beziehungen und für das Europa von morgen liegt.”