Kann Europa gerettet werden? Die Coronakrise offenbart alte Schwächen und neue Herausforderungen der Europäischen Union. “Ich hoffe, dass die Kommission und die Regierungen der Mitgliedstaaten aus ihren Fehlern lernen”, sagt Andreas Maurer, der als Politikwissenschaftler und EU-Integrationsforscher am Institut für Politikwissenschaft der Uni Innsbruck lehrt.

salto.bz: Dicht gemachte Grenzen, gestoppter Personen- und Dienstleistungsverkehr, eingeschränkte Grundrechte: Auf welches Manko deuten die nationalen Alleingänge der EU-Mitgliedsstaaten in der Corona-Krise hin?

Andreas Maurer: Sowohl die Mitgliedstaaten als auch die EU-Kommission haben die Gefahr und Virulenz der Coronainfektion über einen zu langen Zeitraum unterschätzt. Zwar informierten das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten und die Generaldirektion Gesundheit (GD Santé) der Europäischen Kommission frühzeitig und regelmäßig über die Infektionen in China; aber ihre Warnungen wurden politisch nicht ernst genommen. Als die Infektionen dann in Norditalien rasant zunahmen, reagierten die Mitgliedstaaten ausschließlich mit einseitigen, nicht abgestimmten Grenzschließungen, ohne auf die im Rahmen der EU vorrätig gehalten Krisenreaktionsinstrumente des gemeinschaftlichen Katastrophen- und Zivilschutzes zurückzugreifen. Italien hat es – übrigens bis heute! – versäumt, die Solidaritätsklausel des Lissabonner Vertrages (Artikel 222) zu aktivieren. Frankreich und Deutschland beantworteten die Hilfsansuchen Italiens für medizinische Geräte mit Ausfuhrverboten in den EU-Binnenmarkt. Die EU-Kommission hätte als Hüterin der Verträge und Vertretungsorgan des europäischen Gemeinwohls schneller und schlagkräftiger reagieren müssen, um die allein auf den jeweiligen Staat bezogenen Schutzmaßnahmen zu koordinieren und in einen europäischen Schutzrahmen umzubilden.  

EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen kritisiert: “Als Europa wirklich füreinander da sein musste, haben zu viele zunächst nur an sich selbst gedacht.” Ist es andererseits nicht verständlich, dass Regierungen einzelner Staaten die Gesundheit der eigenen Bürger über einen europäischen Gemeinschaftsgeist stellen?

Dem würde ich entschieden widersprechen. Zu den Zielen der EU gehört die Verfolgung “gemeinsamer Sicherheitsanliegen im Bereich der öffentlichen Gesundheit” (Artikel 4 des EU-Vertrages). Und Artikel 169 des EU-Anwendungsvertrags legt unmissverständlich fest, dass “bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und -maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt” wird. Auch wenn die gesundheitspolitischen Kompetenzen der EU nur koordinierend, fördernd und Harmonisierungsmaßnahmen explizit verboten sind, haben sich die Mitglieder der EU darauf verpflichtet, die Gesundheit aller Bürgerinnen und Bürger der EU sicherzustellen, unabhängig von ihrer Staatsbürgerschaft, ihrem Aufenthaltsort oder Lebensmittelpunkt. Insofern verletzen die Mitgliedstaaten bereits dann die Ziele der EU, wenn sie ihre Schutzmassnahmen ausschließlich auf “ihre” StaatsbügerInnen begrenzen, EU-Ausländern Tests verweigern und sie stattdessen in ihre jeweiligen Heimatländer hinauskomplimentieren. Der häufig auch noch mit großem Pathos unterlegte Rückzug auf die Nation in einem derart von wirtschaftlichen Abhängigkeiten geprägten Raum wie der EU ist fatal.

Wir haben es mit der ersten Krise der EU zu tun, in der für unverrückbar erachtete Prinzipien von heute auf morgen zertrümmert werden

Wären Europa bzw. die Institutionen der Europäischen Union überhaupt handlungsfähig in einer derartigen gesundheitlichen Krise?

Die Gründe für das Scheitern der EU liegen im Wesentlichen in den nur auf Koordination angelegten Ressourcen der EU-Organe einerseits und dem nationalistischen Politikansatz der Mitgliedstaaten andererseits. Ich hoffe, dass die Kommission und die Regierungen der Mitgliedstaaten aus ihren Fehlern lernen und sich dementsprechend für weitere Coronainfektionswellen rüsten.

Wie könnte das gelingen?

Mit den vorhandenen Zuständigkeiten von EU und Staaten wäre es möglich, künftig zentral von der Kommission verwaltete Lagerbestände für medizinische Infrastruktur zu bestücken und zu verwalten, im Rahmen der Zivilschutz- und Katastrophenschutzstrukturen automatisierte Hilfs- und Assistenzprozesse für medizinisches Personal, Kranke, Krankenhausplätze etc. zu aktivieren. Um die einseitigen Grenzschließungen zu verhindern, müsste die Kommission schneller und energischer im Rahmen des Schengener Grenzkodexes darauf hinwirken, dass die damit einhergehende Verletzung des freien Personenverkehrs inhaltlich nachvollziehbar begründet wird, zeitlich begrenzt und soweit abgestimmt ist, dass die Betroffenen z.B. beim Verlust ihres Arbeitsplatzes entschädigt werden. Hierzu wäre in naher Zukunft eine Überarbeitung des Schengener Grenzkodexes nötig, um die Kommission mit echten Durchgriffsrechten gegen mitgliedstaatliche Willkür auszustatten.

Weder Conte noch Rutte, weder Macron noch Merkel dürfen dieser perfiden Basisstrategie der Extremisten auf den Leim gehen

Deutschland nimmt inzwischen zwar Covid-19-Intensivpatienten aus Italien auf. Ursula von der Leyen bittet die Italiener um Entschuldigung für die zögerliche Hilfe. Doch das anfängliche Ausfuhrverbot von dringend benötigter Schutzausrüstung wird in dem von der Corona-Krise derzeit am massivsten betroffenen EU-Land im Gedächtnis bleiben. Andererseits kommen Hilfslieferungen aus China, das wie Kuba und Albanien auch Ärzte nach Italien entsandt hat. Sehen Sie die Gefahr, dass sich die Italiener (noch mehr) von Europa abwenden?

Die Ausfuhrverbote wurden dank des Einschreitens von Kommissionspräsidentin von der Leyen innerhalb einer Woche zurückgenommen. Die Kommission hat dann zwar spät, aber doch auf eigene Initiative mehrere Ausschreibungen lanciert, um für die gesamte EU Schutzausrüstung anzukaufen. Die ersten Bieterwettbewerbe sind abgeschlossen, sodass mit dem Ankauf im April gerechnet werden kann. Die zögerliche Politik der Kommission bei gleichzeitig rasant gestiegenem Bedarf in fast allen Staaten hat aber nichts daran geändert, dass die Mitgliedsstaaten weiterhin auf eigene Faust versuchen, Schutzausrüstung einzukaufen. Und in diesem Kontext treten dann sehr prominent und mit großem medialen Getöse Drittstaaten in Erscheinung, die Hilfslieferungen und Personal nach Italien, Frankreich oder Spanien entsenden. Vergessen wird dabei zweierlei.

Und zwar?

Erstens stellt der Export medizinischen Fachpersonals für Länder wie Kuba oder Albanien eine wichtige Einkommensquelle dar – die Hilfe wird über internationale Organisationen finanziert. Und zweitens sind die chinesischen Hilfen auch eine Antwort auf die von der EU-Kommission im Januar 2020 aufgelegte Hilfslieferung von etwa 58 Tonnen medizinischer Ausrüstung an die Volksrepublik. An dieser Lieferung beteiligten sich unter anderem auch Italien, Österreich und Deutschland. Problematischer als die Hilfslieferungen aus China oder Russland sind eher die längerfristig drohenden Gefahren der “feindlichen Übernahmen” von Unternehmen durch diese Staaten, wenn die EU nicht bereit ist, die von den wirtschaftlichen Folgen der Coronakrise besonders hart getroffenen Volkswirtschaften zu schützen.

In Ungarn hat sich Regierungschef Orbán vom Parlament mit Sondervollmachten ausstatten lassen und kann dank eines Notstandsgesetzes durchregieren. Wie fatal wäre es, wenn dieser autoritäre Schwenk von der EU unkommentiert und ungestraft bleibt?

Es wäre eine Katastrophe, wenn die Kommission nicht spätestens jetzt kritisch und energisch reagiert. Und zwar nicht über die Twitter-Accounts der Kommissare, sondern politisch ernsthaft als Kommissionskollegium über das Amtsblatt der EU. Es hat zehn Tage gebraucht, bis sich der verantwortliche Kommissar Reynders und Frau von der Leyen überhaupt und dann nur sehr vorsichtig zu mit den Notmaßnahmen verbundenen, unverhältnismäßigen Eingriffen in die Grund- und Bürgerrechte äußerten. Aus meiner Sicht viel zu spät und viel zu unspezifisch. Die Kommission sollte das ungarische Notstandsgesetz Satz für Satz, Paragraf für Paragraf auf mögliche Konflikte mit den EU-Verträgen durchgehen und dann entsprechende Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn einleiten. Darüber hinaus sollten die in der Europäischen Volkspartei zusammengeschlossenen Parteien nun endlich den harten Bruch mit Orbáns Fidesz vollziehen. Es ist für mich nicht nachvollziehbar, dass eine Partei, die explizit einen Systemwechsel hin zur "illiberalen Demokratie” angekündigt hat und diesen nun dreist vollzieht, weiter Mitglied der christdemokratischen Parteienfamilie ist.

Problematischer als die Hilfslieferungen aus China oder Russland sind eher die längerfristig drohenden Gefahren der “feindlichen Übernahmen” von Unternehmen durch diese Staaten

Italien, Spanien, Frankreich und weitere Länder fordern die Einführung so genannter “Coronabonds”, also, dass die EU-Mitgliedsstaaten gemeinsam Schulden aufnehmen. Unter anderem sprechen sich Deutschland, die Niederlande und Österreich dagegen aus, weil sie nicht Schulden wirtschaftlich schwächerer bzw. durch die Corona-Krise zusätzlich geschwächter Länder übernehmen wollen. Sehen Sie die Union an einem Scheideweg?

Achtung: Die gegenwärtigen, teils sicher verletzenden Verlautbarungen der jeweils verantwortlichen Politiker markieren den Beginn einer ohnehin notwendigen Auseinandersetzung darüber, wie die EU und ihre Mitgliedstaaten den wirtschaftlichen Wiederaufbau organisieren. Dass Politiker in einem solchen Stadium mit maximalistischen Positionen und drastischer Wortwahl aufwarten, ist nicht überraschend. Die Protagonisten der Eurobonds wissen, dass die Realisierung eines solchen Vorhabens selbst im günstigsten Fall der Unterstützung durch alle 27 Mitglieder mehrere Jahre in Anspruch nimmt, da die Voraussetzung hierfür eine europäische, zentral koordinierte und politisch-parlamentarisch abgesicherte Wirtschafts- und Fiskalpolitik ist. Die EU-Verträge müßten daher entsprechend geändert werden. Und die Verfechter harter Sparkurse wissen umgekehrt, dass die Inanspruchnahme des mit 700 Milliarden Euro ausgestatteten Europäischen Stabilitätsmechanismus oder der von der Europäischen Investitionsbank ausgegebenen Kredite an praktische Grenzen stößt.

Es wird aber einen Kompromiss brauchen.

In der Sache spricht viel dafür, gemeinsame europäische Wiederaufbauanleihen auszugeben, die nicht zur Refinanzierung bereits angehäufter Staatsschulden, sondern gezielt zum wirtschaftlichen Wiederaufbau und der Reindustrialisierung der EU genutzt werden. Der Kompromiss liegt wahrscheinlich in einer solchen Anleihe, die primär dazu dient, strategisch wichtige Bereiche des europäischen Binnenmarkts unabhängiger von globalen Lieferketten und deren einseitiger, wenn auch unverschuldeter Unterbrechung zu machen. Politische Kommunikation von Regierungschefs definiert sich jedoch nicht über einen denkbaren, in der Ferne liegenden Kompromiss, sondern immer zuerst vor dem Hintergrund akuter Problemlagen. Insofern würde ich dazu raten, lautes Säbelrasseln und die wahrgenommene Härte in der Gegnerschaft zwischen Eurobond- und ESM-Anhängern nicht für bare Münze zu nehmen.  

Trotzdem stellt sich die Frage: Riskiert die EU auseinander zu brechen oder in ein Europa der zwei Geschwindigkeiten zu zerfallen, wenn Deutschland keine Kehrtwende vollzieht und sich bereit zeigt, nicht nur die – vor allem wirtschaftlichen – Vorteile der Union, sondern auch die Nachteile in Kauf zu nehmen?

Zum ersten Teil Ihrer Frage: Ja!. Zum zweiten Teil: Ich glaube nicht, dass sich die deutsche Bundesregierung der notwendigen, europäischen Lösungen verweigert. Wir stehen hier eben erst am Beginn der Verhandlungen. Ganz praktisch gesehen stehen kurzfristig alle Instrumente bereit, um den wirtschaftlichen Niedergang aller – wirklich ALLER – Mitgliedstaaten abzuwettern: Aufhebung der Defizitverfahren, Ausweitung der Anleiheankäufe der EZB, über 80 Prozent ungenutzte Reserven im ESM usw. Mittelfristig reichen diese Instrumente wahrscheinlich nicht aus. Und vor diesem Hintergrund geht es jetzt auch um die Neuausrichtung des mehrjährigen Finanzrahmens der EU und die Möglichkeit der Begründung einer Basis für europäische Wiederaufbauanleihen. Deutschland ist sich dabei – hoffentlich – bewusst, dass der bevorstehende Schock alle Staaten trifft, dass Italien und Spanien große, funktionierende Volkswirtschaften sind und als dritt- bzw. viertgrößte Ökonomien bedeutende Mittel zum EU-Haushalt beitragen.

Es wäre eher kontraproduktiv, wenn halbgare, kaum abgestimmte Szenarien ventiliert und zerredet würden

Welche Rolle nimmt Frankreich ein? Wird es unter Präsident Macron bei der Forderung nach den “Coronabonds” bleiben? Oder sich am Ende doch auf die Seite Deutschlands schlagen?

Frankreich hat sich aus meiner Sicht auf die Seite der neun “Coronabond”-Forderer gestellt, weil es auf einen interessenpolitischen Ausgleich zur von Deutschland und den Niederlanden angeführten Position abzielt. Und die französische Position zur Reform der europäischen Währungs- und Wirtschaftspolitik zielt traditionell auf eine Zurückdrängung der Vormachtstellung der Europäischen Zentralbank, der Schaffung einer europäischen Wirtschaftsregierung und die damit eingehende Schwächung der Europäischen Kommission, des Europäischen Parlaments und des Europäischen Gerichtshofes ab. Die Idee der europäischen Schuldtitel ist in diesem Zusammenhang ein zentrales Instrument zum Einstieg in eine strikt intergouvernementale, zwischen den Staaten koordinierte Wirtschafts- und Fiskalpolitik.

Wie muss die Exit-Strategie aus der Corona-Krise ausschauen, um zu verhindern, dass die Union auseinander bricht?

Wie bereits vorher skizziert, sollten sich die EU-Mitglieder vorrangig auf Maßnahmen konzentrieren, die erstens der raschen Wiederherstellung des europäischen Raums ohne Binnengrenzen dienen, die zweitens geeignet sind, weitere Infektionswellen gemeinschaftlich, zentral koordiniert und nicht im Wettbewerb gegeneinander abzuwettern, und die drittens die EU in die Lage versetzen, den Wiederaufbau der europäischen Volkswirtschaften nachhaltig zu unterstützen.

Wer wird am Ende darüber entscheiden?

Die zentralen Verhandlungs- und Entscheidungsstrukturen hierfür liegen bei den Organen der EU; allen voran der Europäische Rat als führende Einrichtung der Staats- und Regierungschefs. Der Rat und das Europäische Parlament sollten die Kommission auf jeden Fall mit weitreichenderen Durchgriffsbefugnissen ausstatten. Zum Beispiel müßte in der nächsten Welle sichergestellt sein, dass die Identifikation von Infektionsherden (red zones/hot spots) schnell und einheitlich über alle Ländergrenzen hinweg greift, dass in der Folge nicht nur die lokal oder regional dort gemeldeten, sondern alle in den Infektionsherden aktuell befindlichen Bewohner unter Quarantäne gestellt und getestet werden, bevor Ausreisen angeordnet oder erlaubt werden, und dass Krisenreaktionsmechanismen der EU sicherstellen können, dass medizinische Infrastruktur und Personal rasch eingreifen kann.
In wirtschaftlicher Hinsicht wäre die Revision des europäischen Finanzrahmens soweit anzupassen, dass Wiederaufbau- und Restrukturierunsmaßnahmen aus dem EU-Haushalt in denjenigen Gebieten ko-finanziert werden, die außergewöhnlich stark von der Rezession betroffen sind.

Was braucht es auf lange Sicht?

Für weitergehende und längerfristig angelegte Projekte zum Wiederaufbau europäischer, von globalen Lieferketten weitgehend unabhängiger Industrien müßte in einem ersten Schritt die Passgenauigkeit vorhandener Finanzierungsinstrumente wie die Anleihen und Kredite aus der EIB und dem ESM erprobt werden. Die Vertragsänderungen, die wahrscheinlich notwendig sind, um europäische Anleihen entsprechend der Idee der Eurobonds aufzulegen, müßten schließlich durch einen mutigen Startschuss des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates in Angriff genommen werden.

Ich glaube nicht, dass sich die deutsche Bundesregierung der notwendigen, europäischen Lösungen verweigert

Ist bereits abzuschätzen, bis wann der Strategieplan samt Maßnahmen vorliegen wird?

Die Kommission arbeitet gegenwärtig an Empfehlungen für den schrittweisen Abbau der Grenzkontrollen. Zu anderen Maßnahmen wird im “Maschinenraum” der Regierungen, der Kommission und des Parlaments sicherlich schon gearbeitet. Aber bis aus diesen Vorabklärungsprozessen erste, für die Öffentlichkeit sichtbare, Strategiepläne und Zeitarbeitspläne hervorgehen, braucht es mehr Zeit. Es wäre ja eher kontraproduktiv, wenn halbgare, kaum abgestimmte Szenarien ventiliert und zerredet würden. Strategien brauchen ihre Zeit, vor allem dann, wenn die vorrangig zu bearbeitenden Baustellen akut sind.

Sehen Sie die Gefahr, dass Populisten in Europa bzw. vor allem in jenen Ländern Aufwind erhalten, die sich allein gelassen fühlen könnten?

Die brüske Ablehnung der “Coronabonds”-Vorschläge durch die niederländische Regierung stärkt Salvini und Konsorten den Rücken, wenn es darum geht, Argumente für einen Austritt Italiens aus der Eurozone zu formulieren. Andererseits darf man nicht vergessen, dass die harsche Reaktion des niederländischen Finanzministers eben auch der Tatsache geschuldet ist, dass er ebenfalls unter dem Druck der Antieuropäer und Populisten argumentiert. Denn in Den Haag werden EU-Austrittsideen mit dem Argument unterfüttert, dass die Niederlande die südeuropäischen “Armenhäuser” durchfüttern. Gemeinsam arbeiten die Antieuropäer und Rechtsextremisten sowohl im Süden als auch im Norden mit der Strategie der “Disruption”.

Was bedeutet das?

Sie provozieren bewusst den Streit zwischen Staaten und setzen hier ganz gezielt auf sozioökonomische Verwerfungslinien zwischen den einzelnen Volkswirtschaften, um aus den unvermeidlichen Streitigkeiten und darauffolgenden, suboptimalen Verhandlungsergebnissen den Schluss zu ziehen, dass “diese” EU nicht in der Lage ist, die Probleme der Völker zu lösen. Weder Conte noch Rutte, weder Macron noch Merkel dürfen dieser perfiden Basisstrategie der Extremisten auf den Leim gehen.

Es spricht viel dafür, gemeinsame europäische Wiederaufbauanleihen auszugeben, die gezielt zum wirtschaftlichen Wiederaufbau und der Reindustrialisierung der EU genutzt werden

Corona-Krise, Flüchtlingskrise, Finanzkrise: Warum fällt der EU bzw. ihren Mitgliedsländern gegenseitige Solidarität so schwer? Immerhin ist sie, wie Sie sagen, vertraglich festgelegt.

Erstens: Italien hat die Solidaritätsklausel bis heute nicht aktiviert. Es wäre Frankreich und Deutschland sicher schwerer gefallen, die Ausfuhrverbote zu verhängen, wenn Italien zuvor Artikel 222 ausgelöst hätten.
Zweitens: Ja, Solidarität ist ein Wesensmerkmal der EU. Das Gegenstück ist das Prinzip der Subsidiarität, dass in den vergangenen 20 Jahren von Staaten wie Deutschland, Österreich oder Belgien immer wieder vorgebracht wurde, um Kompetenzen der EU in Frage zu stellen oder um die Ausübung gemeinschaftlicher Kompetenzen zu hinterfragen. In der Coronakrise rächt sich diese Konzentration auf das Subsidiaritätsprinzip! Meiner Erinnerung nach wies der ehemalige spanische Regierungschef Felipe Gonzalez während der Amsterdamer Regierungskonferenz (1996-1997) bereits darauf hin, dass wir Europäer uns durch die Konzentration auf die Subsidiarität der Mittel berauben, in damals unvorhersehbaren Situation mutig und flexibel voran zu schreiten. Gonzalez Warnung blieb unerhört. Und heute sehen wir, was wir davon haben, wenn wir die Infragestellung von EU-Kompetenzen bis ins kleinste Detail vertragsrechtlich durchbuchstabieren, aber die Unterstreichung und gegenseitige Wahrnehmung des Solidaritätsprinzips der Interpretationsgewalt jedes einzelnen Staates überlassen.    

Führende Politiker, darunter die deutsche Bundeskanzlerin und der italienische Ministerpräsident sprechen von der “größten Krise seit dem Zweiten Weltkrieg”. Erlebt auch die EU ihre bisher größte Krise?

Die Bewertung von Krisen auf einer nach oben offenen Skala ist in Echtzeit immer schwierig. Im Nachhinein lässt sich eher bewerten, wie “groß” eine Krise war. Sicher ist bereits heute, dass wir es mit der ersten Krise der EU zu tun haben, in der für unverrückbar erachtete Prinzipien wie die seit den 1980er Jahren entwickelte Personenfreizügigkeit oder die seit 1958 festgeschriebenen Ein- und Ausfuhrbeschränkungsverbote im Binnenmarkt von heute auf morgen zertrümmert werden. Ich hätte dies nicht für möglich gehalten.

Kommissionspräsidentin von der Leyen sieht zugleich eine “Chance, dass sich Europa noch einmal neu erfindet”. Hegen Sie diesen Optimismus auch?

Was soll das denn heißen? Die EU muss sich nicht neu erfinden – als wer oder was auch? –, sie braucht keinen Neustart oder Neuanfang. Die Coronakrise kann unter den gegenwärtigen Umständen dazu führen, dass sich die EU als Binnenmarkt zwar weiter formal definiert, faktisch aber im Hinblick auf die Personen- und Dienstleistungsfreiheit drastisch zurückentwickelt wird. Es hat daher nichts mit Neuerfindung zu tun, wenn die Kommission dafür Sorge trägt, dass wenigstens die vertraglich garantierten Freizügigkeits-, Solidaritäts- und Wohlstandsversprechen eingehalten werden. Die Kommission ist im Übrigen verpflichtet, für die Einhaltung der Verträge zu sorgen! Will die aktuelle Kommission ihre Funktion als Hüterin der Verträge nicht wahrnehmen, dann könnte sie die entsprechenden Konsequenzen ziehen und zurücktreten. Nicht vergessen sollten wir hierbei auch, dass die Kommission sich gegenüber dem Europäischen Parlament und nicht gegenüber Orbán, Merkel, Macron oder Conte rechtfertigen muss.